Título | Ley orgánica n o 2001-692 del 1 er agosto de 2001 sobre Leyes de Finanzas |
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Abreviatura | LOLF |
País | Francia |
Tipo | Ley Orgánica |
Atascado | Finanzas públicas |
Legislatura | XI ª legislatura |
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Adopción | 28 de junio de 2001 |
Promulgación | 1 st de agosto de de 2001 |
Entrada en vigor |
a paso desde 1 st de enero de de 2002 ; total desde1 st de enero de de 2006 |
Versión actual | 17 de abril de 2009 |
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Versión consolidada deLégifrance
La ley orgánica relativa a las leyes financieras (abreviada como LOLF ) es un texto legal que establece el marco para las leyes financieras en Francia .
Como ley orgánica , tiene un valor superior a la ley ordinaria ; hasta cierto punto, también tiene un valor superior a otras leyes orgánicas. A veces denominada “ constitución financiera ”, reemplaza el marco legal anterior, que data de 1959, y tiene como objetivo modernizar la gestión del Estado.
Promulgado el 1 st de agosto de de 2001 y entró en vigor por etapas, se aplica a toda la administración desde 2006.
La Constitución organiza las principales etapas del procedimiento legislativo. Sin embargo, a veces es necesario aclararlos para áreas particulares. El artículo 34 de la Constitución y se refiere a la votación posterior de una ley orgánica para especificar las condiciones que determinan los recursos y el gasto del Estado. La importancia de la LOLF puede explicarse entonces por el bajo lugar que se le da a las finanzas públicas en la Constitución. Precisamente la LOLF establece el procedimiento de adopción específico de las leyes financieras (el presupuesto anual del Estado): la importancia del poder presupuestario en una democracia convierte a la LOLF en una pieza central en las relaciones entre los poderes constituidos .
La LOLF establece un nuevo procedimiento presupuestario, que sustituye al antiguo régimen de la ordenanza orgánica de 1959.
Las leyes de finanzas estaban previamente sujetos a la ordenanza n o 59-2 de02 de enero de 1959, sobre la ley orgánica relativa a las leyes financieras (denominada ordenanza orgánica ).
Muy favorable al ejecutivo, el texto, adoptado poco después del establecimiento de la Quinta República , no había sido votado por el Parlamento y había sido exento de examen por el Consejo Constitucional . A continuación, el Parlamento no tenía los medios para imponer una revisión.
En la práctica, esta ordenanza tenía varias ventajas.
Las leyes financieras se aprobaron a tiempo: el Parlamento tenía que trabajar en un tiempo limitado, si se excedía el plazo, el gobierno podía aprobar el presupuesto por su cuenta. El presupuesto fue muy estable de un año a otro, el principio era distinguir los servicios votados (que corresponden a todo lo que ya se había adoptado en una ley de finanzas anterior) y las nuevas medidas , que por sí solas eran cuestionables.
Sin embargo, ciertos límites suscitaron críticas.
El poder del Parlamento se redujo al mínimo indispensable. Los proyectos de ley de finanzas eran prácticamente imposibles de modificar, en particular debido a la prohibición al Parlamento de reducir los recursos del Estado y tocar los servicios votados. Los rubros fueron muy detallados por tipo de gasto (más de 800 capítulos ) pero sin conexión con un objetivo de política pública . A pesar de este gran detalle de presentación, la gestión del gasto fue lo suficientemente flexible para el Ejecutivo, que pudo mover fácilmente las apropiaciones por simple decreto . El procedimiento fue muy centralizador, porque era el ministerio a cargo del presupuesto el que dominaba estos decretos, y no cada ministerio.
Como resultado, había poca flexibilidad para los ejecutantes administrativos, quienes estaban principalmente preocupados por preservar sus presupuestos de año en año.
Durante sus 45 años de existencia, la ordenanza orgánica ha conocido más de una treintena de propuestas de reforma inconclusas. Solo se completaron dos, pero solo se referían a puntos menores.
El deseo de introducir una cultura de desempeño y responsabilidad en la gestión pública, el deseo de aumentar los poderes del Parlamento durante el proceso presupuestario y el empeoramiento de los déficits presupuestarios observados durante la década de 1990 permitirán finalmente que dos hombres impulsen la reforma: Didier Migaud (diputado socialista , especialista en materia presupuestaria), y Alain Lambert (senador centrista especializado en el presupuesto), con el apoyo significativo de Laurent Fabius (presidente de la Asamblea Nacional al inicio del proyecto, es ministro de Finanzas al finalizar).
El LOLF tiene lugar en el contexto global de la nueva gestión pública y la presupuestación por desempeño en los países de la OCDE .
La LOLF fue promulgada en agosto de 2001 para la aplicación final de la ley de finanzas de 2006 , que dejaba cuatro años para que el Ejecutivo la preparara.
La LOLF constituye una respuesta directa a las deficiencias de la ordenanza de 1959. Pretende subsanar esta situación haciendo que el procedimiento presupuestario gravite en torno a dos principios: una lógica de actuación de la gestión pública, por un lado, y la transparencia, por otro. por instituir un estrecho control por parte del Parlamento.
Inspirada en gran parte por el concepto de nueva gestión pública , la LOLF intenta superar uno de los mayores escollos de la ordenanza de 1959, a saber, una cultura presupuestaria orientada hacia los medios más que hacia una lógica de resultados. El proyecto de presupuesto (o ley de presupuesto inicial) incluye cada año una previsión de saldo presupuestario para el año siguiente.
Por lo tanto, los administradores ahora deben rendir cuentas de la eficiencia del uso de los créditos que se les asignaron. La ley orgánica establece Proyectos de Actuación Anual (PAP), que presentan las actuaciones de las distintas administraciones para el próximo año. Los objetivos se evalúan al año siguiente, en los Informes Anuales de Desempeño (PCR).
Luego, se pone fin a una excesiva fragmentación del presupuesto estatal, que no incentivaba el alejamiento de un enfoque cuantitativo del gasto y que daba poca responsabilidad a los gestores públicos. Así, el artículo 7 de la LOLF establece una nomenclatura presupuestaria por destino de los gastos (la nomenclatura por tipo de gasto se mantiene únicamente a efectos indicativos). Esta innovación hace de la “misión” un objetivo de política pública a alcanzar, que se desglosa en “programas” (subdivididos a título informativo en “acciones”). Dentro de los programas, el gerente tiene gran libertad para asignar sus créditos. Según el principio de fungibilidad y totalidad de los créditos, es posible dentro de un programa transformar el gasto operativo en gasto de inversión, orientando así la gestión pública hacia la eficiencia de la asignación de los recursos financieros del Estado. Por tanto , se generaliza la práctica de los créditos de pago y las autorizaciones de programas , renombradas como autorizaciones de compromiso .
Sin embargo, esta fungibilidad es solo asimétrica , en la medida en que los créditos de personal son limitados y no pueden complementarse con otros créditos.
La LOLF es parte de la lógica de los antiguos presupuestos por programas, que sin embargo no incluían una nomenclatura de ejecución, y se limitaban a una presentación por programa del presupuesto votado. La idea principal es desvincular las funciones del Estado de sus estructuras, a través de las misiones. Sin embargo, esta organización plantea problemas de gestión, en particular la síntesis de datos más complejos que en el sistema antiguo. Los presupuestos operativos presentados en la actualidad por los distintos ministerios son demasiado numerosos, demasiado departamentalizados y deben reorientarse a nivel regional para tener una masa crítica en la gestión. Serán necesarias más reformas del estado y su organización, del estatuto de la función pública , de la contabilidad pública , así como una mayor devolución de competencias para que la LOLF logre sus objetivos.
Según el artículo 47 de la Constitución de 1958 , el Parlamento vota los proyectos de ley de finanzas. El Parlamento también controla su ejecución y es asistido en esta tarea por el Tribunal de Cuentas (artículo 47-2).
El fortalecimiento de la transparencia presupuestaria y el alcance de la autorización parlamentaria está marcado por la obligación que le impone al gobierno el artículo 50 de la LOLF de presentar al Parlamento cuando se presente el proyecto de ley de finanzas un informe sobre las perspectivas económicas, sociales y financieras. Este informe debe especificar sobre qué supuestos está haciendo el gobierno para los próximos cuatro años, aumentando así el grado de transparencia y sinceridad del presupuesto. Sin embargo, esta transparencia y sinceridad sigue siendo letra muerta mientras no se lleve a cabo el inventario y el reconocimiento de los compromisos fuera de balance del Estado, de acuerdo con la insistente solicitud del Tribunal de Cuentas sobre este tema. Con este espíritu, el artículo 52 de la LOLF requiere que el gobierno presente al Parlamento un informe que describa el nivel de las deducciones obligatorias para los próximos dos años. Finalmente, el artículo 48 de la LOLF institucionaliza el debate sobre la orientación presupuestaria, lo que permite examinar las orientaciones del gobierno antes de la redacción del proyecto de ley de finanzas . Las preguntas de los parlamentarios, así como sus respuestas, ahora se rigen por estrictas limitaciones de tiempo.
El Parlamento es, por tanto, el primer beneficiario de la reforma de la ordenanza de 1959. No solo está mejor informado, sino que participa activamente en el desglose de los créditos, ya que el artículo 40 de la LOLF le autoriza a modificar el reparto de los créditos entre programas y que En adelante, las transferencias, prórrogas y cancelaciones de créditos por parte del gobierno están limitadas (al 2%, 3% y 1,5%, respectivamente, de los créditos abiertos).
El artículo 30 de la LOLF especifica que "las normas aplicables a las cuentas generales del Estado se distinguen de las aplicables a las empresas únicamente por las especificidades de su actuación". La contabilidad pública francesa se basa en un nuevo marco normativo en referencia a las normas públicas internacionales (normas IPSAS e IFRIC).
Desde 2001, la LOLF ha revolucionado la cultura específica del sector público. Con la revisión constitucional de 2008, todas las administraciones públicas deben presentar cuentas sinceras y fiables que den una imagen fiel de su gestión y de su patrimonio.
Desde la LOLF se confieren nuevos roles a los actores. De ahora en adelante :
La LOLF también prevé una revisión del reconocimiento de activos en el presupuesto, en línea con las nuevas normas nacionales de contabilidad (armonización europea) y las nuevas normas internacionales de contabilidad IAS / IFRS (que se aplican a las cuentas consolidadas de las empresas).
El informe anual del Tribunal de Cuentas sobre el presupuesto de 2005 antes del primer año de implementación de la LOLF, reportó una gran dificultad para evaluar los activos del Estado , especialmente los intangibles . Este informe estima que el costo de los equipos de TI está muy subestimado, lo que lo convierte en uno de los elementos más pequeños del balance. El informe recomienda “integrar los activos intangibles en el balance de apertura para no distorsionar la imagen que se daría de los activos intangibles del Estado” y afinar los elementos de seguimiento de los costos de los proyectos de TI.
Certificación de cuentas estatalesDe acuerdo con lo dispuesto en el artículo 58-5 de la LOLF, el Tribunal de Cuentas tiene la misión de certificar las cuentas del Estado. El acto de certificación debe adjuntarse al proyecto de ley. El primer ejercicio contable sometido a certificación por el Tribunal es el ejercicio económico de 2006. Esta nueva misión sitúa al Tribunal en el centro de la reforma de las finanzas del Estado.
El Tribunal debe formular su posición con respecto a las cuentas anuales, publicadas por el Ministerio de Finanzas , con respecto a las reglas y principios de contabilidad del Estado francés. Los principios contables que se persiguen son la regularidad, la sinceridad y la imagen fiel de los resultados de las operaciones del pasado ejercicio, así como de la situación financiera y del patrimonio del Estado al cierre del ejercicio.
Para asumir esta nueva misión que le ha encomendado el legislador, el Tribunal ha sumado las competencias de expertos, principalmente de grandes firmas de auditoría privadas. Ha desarrollado una organización intercámara ad hoc y una metodología específica inspirada en las normas internacionales de auditoría, las Normas Internacionales de Auditoría (ISA). Las NIA son desarrolladas por el IAASB ( en: International Auditing and Assurance Standards Board ).
La gestión del gasto del Estado requiere una herramienta informática integrada, dada la complejidad de los temas a tratar y la multiplicidad de actores. En ausencia de un sistema de información eficaz, las disposiciones contenidas en la LOLF seguirían siendo letra muerta.
En 2006 se implementó una importante adaptación del sistema de información ACCORD para la gestión del gasto del Estado para hacer posible la aplicación de la LOLF. Desde 2011, el sistema de información Chorus se ha implementado gradualmente en todos los ministerios y sus servicios descentralizados para reemplazar a ACCORD.
Es la implementación de este dispositivo legislativo en la práctica lo que permitirá el éxito de la LOLF. Dos informes de los parlamentarios Alain Lambert y Didier Migaud , “padres” de la LOLF, proporcionaron una primera actualización sobre el estado de preparación de las administraciones y sobre los principales problemas planteados. Los autores consideran que se deben cumplir ciertos requisitos previos: reducción del número de ministros y tamaño de los gabinetes ministeriales, tamaño crítico de los presupuestos operativos de los programas (BDP), reducción del número y mayor relevancia de los indicadores de resultados.
Uno de los principales objetivos de la LOLF es controlar el gasto público desde el primer euro.
Si los gestores supieron, en un inicio, conocer ciertas dificultades de uso inherentes a este tipo de proyectos, su ascenso de competencias en el sistema de información del Chorus , el ajuste definitivo de las organizaciones y un tiempo necesario de adaptación, posibilitó que generar los beneficios sustanciales que se esperan de la implementación del paquete de software (entre otros, el volumen de gastos pagados y la reducción de los plazos de pago).
Los “diálogos de gestión”, piedra angular de la LOLF, pueden parecer muy formales. Se ha criticado el establecimiento y la metodología de los indicadores.
El informe Lévy-Jouyet de diciembre de 2006 sobre la economía de los intangibles también menciona una dificultad para valorar los activos intangibles .
En su Informe Público Anual (febrero 2011), el Tribunal de Cuentas proporciona una actualización sobre la implementación del LOLF (despliegue de Chorus) en las administraciones estatales.
El Comité de Finanzas de la Asamblea Nacional estableció una misión de investigación relacionada con la implementación de la LOLF que emitió diez informes entre 2003 y 2011. En 2019, los diputados Éric Woerth y Laurent Saint-Martin elaboraron un nuevo inventario . Se hacen varias propuestas para
La ley orgánica relativa a las leyes de financiación de la seguridad social fue promulgada el 2 de agosto de 2005como una extensión de LOLF. Este texto introduce un enfoque objetivo - resultados en las cuentas de la Seguridad Social en Francia . Las leyes de financiamiento de la seguridad social , creadas en 1996, se inspiran en las leyes de finanzas pero difieren mucho de ellas en que no incluyen autorización presupuestaria.
Con esta reforma se pretendía dar mayor visibilidad y transparencia a las leyes de financiación al permitir un debate sobre el equilibrio de cada una de las ramas de la seguridad social.