Firma | 28 de julio de 1951 (13 de enero de 1967) |
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Lugar de la firma | Ginebra (Suiza) |
Entrada en vigor | 22 de abril de 1954 |
Signatarios | 145 |
Depositario | Secretario general de las Naciones Unidas |
Idiomas | Inglés, chino, español, francés y ruso |
La Convención del 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados , conocida como Convención de Ginebra , define las modalidades según las cuales un Estado debe otorgar el estatuto de refugiado a las personas que lo soliciten, así como los derechos y deberes de estas personas. Fue adoptado el 28 de julio de 1951 por una conferencia de plenipotenciarios sobre la condición de refugiados y apátridas convocada por las Naciones Unidas , de conformidad con la resolución 429 (V) de la Asamblea General de14 de diciembre de 1950.
Esta convención fue complementada en 1967 por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados .
Esta Convención sobre el Estatuto de los Refugiados no debe confundirse con las Convenciones de Ginebra que desde 1949 codifican los derechos y deberes de los combatientes y civiles en tiempo de guerra.
Después de su adopción, la Convención de 28 de julio de 1951 sobre el estatuto de los refugiados constituye el principal marco jurídico para definir el derecho de asilo en los Estados signatarios. Da un significado particular a la idea milenaria del derecho de asilo .
La Convención de Ginebra de 1951 tiene el título oficial de Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y fue firmada en Ginebra el 28 de julio de 1951. Implementa, tras las persecuciones del período de entreguerras y la Shoah , las preocupaciones proclamadas por la Declaración Universal de Derechos humanos de 1948:
Al final de la Segunda Guerra Mundial, Europa tenía varios millones de personas desplazadas en todo el continente. En 1946, se creó la Organización Internacional para los Refugiados (OIR) para enfrentarlo, cuya impotencia se notó rápidamente, solo los ejércitos nacionales tenían los medios logísticos para hacer frente a tales flujos de población y gestionar el problema de los refugiados. En 1949, la ONU relanzó su actividad en este campo mediante la creación de un Alto Comisionado para los Refugiados ( ACNUR ) designado por la Asamblea General y dependiente del Secretario General de la ONU. Este ACNUR, inicialmente una simple función individual acompañada de asistentes, se encargó en particular de preparar una convención internacional sobre refugiados que fue adoptada tres años más tarde en 1951.
El contexto histórico que influyó en el desarrollo de este texto es complejo:
Producto de su contexto histórico y de la primacía de los intereses estatales sobre los de los refugiados en la negociación, la Convención de Ginebra sobre Refugiados no define el derecho de asilo sino solo el de refugiado y da una definición particular: restrictiva, individual, asociada a una selección de criterios. ... Una definición "caso por caso" que, por lo tanto, no obligaba a los Estados ni a reconocer faltas pasadas en cuanto al rechazo de los exiliados durante la década de 1930, ni a acoger masivamente poblaciones en el futuro en éxodo. Y el Artículo 31 afirma que “los Estados Contratantes no aplicarán sanciones penales, por razón de su ingreso o permanencia ilegal, a los refugiados que, llegando directamente del territorio donde su vida o libertad fue amenazada en el sentido previsto en el Artículo 1, ingresen o se encuentran en su territorio sin autorización, a condición de que se presenten sin demora a las autoridades y les expliquen las razones reconocidas como válidas para su entrada o presencia irregular. "
Esta convención sólo desarrolla uno de los dos artículos de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) relativos a la materia: el artículo 14 sobre el derecho de asilo sin el artículo 13 sobre la libertad de circulación, mientras que esta es una condición de la posibilidad de la otra (ningún refugio posible sin cruzar fronteras). Esta orientación produce un “derecho de asilo despectivo”: una filosofía del derecho de asilo concebida como una derogación del cierre de fronteras y organización de la selección de refugiados “reales”. Por el contrario, otra filosofía, que hubiera tenido como objetivo el desarrollo conjunto de los dos artículos 13 y 14 de la DUDH de 1948, habría dado lugar a un "derecho axiológico de asilo" que favorecería la apertura de fronteras al tiempo que ayudaba simbólica y materialmente a las personas víctimas de persecución.
Durante las negociaciones, la posibilidad de un criterio de género solo se discutió cuando la delegación yugoslava propuso que la expresión "o sexo" se incluyera en el artículo 3, que estipula que la Convención debe ser incluida. Aplicada "sin discriminación de raza, religión o país de origen". Esta propuesta fue rechazada por considerarse incluida en la legislación nacional. El entonces Alto Comisionado para los Refugiados, Van Heuven Goedhart, señaló que dudaba de que "hubiera casos de persecución cometidos por razón del sexo de las víctimas". Así, el “derecho despectivo de asilo” que implica una selección a criterio, por falta de reconocimiento oficial de éste, durante medio siglo excluyó todas las persecuciones de mujeres por su género de los motivos de protección internacional y reconocimiento de refugiados . Recién desde mediados de la década de los ochenta los organismos internacionales han adoptado resoluciones y promulgado textos que fomentan el reconocimiento de estas persecuciones y la protección específica de la mujer en el marco del derecho de asilo. Así, en 1984, el Parlamento Europeo adoptó una resolución en la que pedía a los Estados que interpretaran la Convención de Ginebra sobre Refugiados (1951) considerando a las víctimas de tales persecuciones dentro del concepto de "grupo social" registrado en el artículo 1A2 de dicha convención y elegible para el estatus de refugiado. Esta resolución fue seguida por una iniciativa del ACNUR que adoptó al año siguiente una resolución similar, luego, a partir de 1991, elaboró una serie de directivas (" directrices ") relativas a la protección de las mujeres solicitantes de asilo y refugiadas. Estos cambios se deben, en gran parte, a la acción de las redes feministas transnacionales, en particular el “Grupo de Trabajo sobre Mujeres Refugiadas” (WGRW), que reúne a múltiples ONG que han presionado al ACNUR para alentarlo a tomar parte en considerar la situación de las mujeres refugiadas y solicitantes de asilo.
Para los jueces y servidores públicos, nacionales o internacionales, responsables de examinar las solicitudes de asilo a la luz de esta convención internacional, el artículo esencial que inspira sus decisiones de proteger o no proteger a los exiliados es el artículo 1 (A) (2) (modificado por la Protocolo de Nueva York, 1967):
"Artículo 1 - A. A los efectos de la presente Convención, el término" refugiado "se aplicará a toda persona : (...) 2) Que teme con motivo de ser perseguida por razón de su raza, religión, nacionalidad , su pertenencia a un determinado grupo social o sus opiniones políticas, está fuera del país del que es nacional y que no puede o, por este temor, no quiere reclamar la protección de ese país; o que, si no tiene nacionalidad y se encuentra fuera del país en el que tenía su residencia habitual, no puede o, por el temor mencionado, no desea regresar allí . "
La piedra angular del “asilo despectivo” contemporáneo, el Artículo 1 (A) (2) de la Convención de Ginebra sobre Refugiados contiene tres nociones indefinidas que plantean más problemas de los que resuelven. Estas lagunas legales dejan a la implementación y en particular al trabajo de examinar las solicitudes de asilo, como atestigua Clémence Armand, empleada de OFPRA , un vasto campo de poder discrecional:
1) "Temer con razón": del miedo pasajero al pavor más terrible, ¿a qué nivel de ansiedad debes haber llegado para justificar la salida de tu país? ¿Qué necesita saber la víctima de una posible persecución sobre lo que la amenaza, antes de ser golpeada, para temer "con razón"? De la paranoia al heroísmo, ¿desde qué racionalidad debe parecer razonable a los demás este sentimiento del alma que es el miedo?
2) "perseguidos": ¿de qué trato estamos hablando? ¿Una mirada alarmante? ¿Algunas amenazas? ¿Una presencia insistente al otro lado de la calle? ¿Acoso diario? ¿El cadáver de un ser querido? ¿Marcas en el cuerpo de una tortura sufrida? Recientemente, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea dio una definición que, sin embargo, no resuelve el problema . Según la Corte, la persona que solicita la condición de refugiado debe correr “un riesgo real, en particular, de ser procesada o de ser sometida a tratos o penas inhumanos o degradantes” (TJUE, sentencia de 5 de septiembre de 2012, Y y Z c. Bundesrepublik Deutschland , punto 72).
3) "cualquier persona": ... sin embargo, los motivos de persecución en el resto del artículo suelen ser de carácter colectivo (raza, nacionalidad, grupo social, opiniones políticas) lo que contradice la especificidad individual del miedo a la persecución vinculado no a una comunidad sino a una “persona”. Cualquier historia de exilio puede parecer demasiado "individual" (atípica, increíble ...) o demasiado "colectiva" (estereotipada, prefabricada ...).
A diferencia de la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), un simple texto proclamado que es la fuente, la Convención de Ginebra sobre Refugiados es un tratado internacional que los estados signatarios deben ratificar y transponer a sus respectivos sistemas legales. Algunos, como Alemania, simplemente publican el texto internacional como ley nacional; otros, como Francia, redactan una ley específica que incluye los elementos del texto internacional (ley de 1952). En los países que cuentan con los medios económicos, esta implementación conduce a la creación de una administración especializada en el examen de las solicitudes de asilo. Pero en la mayoría de los demás países, es la administración internacional que representa al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en cada país la que hace esta selección. En 1979 publicó una Guía de procedimientos y criterios a aplicar para determinar la condición de refugiado y un conjunto de textos, libros, reseñas, cursos de formación que no reducen las lagunas del régimen jurídico sino que imponen paulatinamente al mundo el "asilo". despectivo ”como obvio.
En esta concepción, la mayor parte del reconocimiento de refugiados depende del procedimiento de selección por parte de múltiples actores. Esto generalmente implica dos etapas de examen: primer examen y apelación en caso de rechazo. Como observó Jean-Michel Belorgey , ex presidente de la sección de informes y estudios del Consejo de Estado francés , ex presidente de la sección de la Corte Nacional de Asilo , los funcionarios responsables de este examen generalmente no pueden realizar investigaciones en el país donde los solicitantes de asilo dicen temen que la persecución a menudo se reduzca a juzgar la credibilidad de las historias hechas solo por los solicitantes de asilo. Cuando el número de solicitudes de asilo aumenta drásticamente en relación con los recursos presupuestarios y administrativos movilizados para atenderlas, entonces la investigación puede reducirse a una simple lectura de la historia con, posiblemente, una breve audiencia del exiliado. De acuerdo con Jérôme Valluy, utilizando el ejemplo de la Corte Nacional de asilo en Francia , bajo estas condiciones, los evaluadores, ya sean OFPRA agentes o jueces CNDA, no responder a la pregunta "¿es esto un verdadero refugiado?" », Pero a otra pregunta, la única accesible para ellos: ¿me convenció este exilio? Y la inclinación a creer o no creer depende de múltiples factores, a menudo ajenos a la narrativa que se evalúa (aunque esto puede jugar un papel): convicciones políticas del examinador en materia de inmigración, conocimiento del país de origen, interpretación de un Convención imprecisa con jurisprudencia caótica, sensibilidad a las ideologías de una época, percepción intuitiva de las reacciones del entorno laboral, requerimientos dictados por autoridades superiores, etc.
Durante los primeros veinte años de implementación de la Convención de Ginebra sobre Refugiados (1951), se aplica - específicamente según el Artículo 1 A 2 primera versión - como ocurrió antes de los eventos de adopción (1951): esta cláusula, abolida en 1971, tuvo el efecto de limitar su alcance a los hechos ocurridos durante la Segunda Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fría, que en la práctica redujeron la noción de “refugiados” a refugiados europeos únicamente. En Francia, entre 1951 y 1972, el 98% de los refugiados reconocidos por la OFPRA eran europeos, principalmente españoles, rusos, armenios, polacos, húngaros y yugoslavos.
Sin embargo, las guerras y persecuciones no dejan de desarrollarse en otros continentes y en particular en África a medida que se multiplican las guerras de liberación contra los colonizadores: la historia del derecho de asilo se encuentra aquí con la de la descolonización y la de la dimensión poscolonial de migración. La década de los sesenta estuvo marcada por movimientos de descolonización que colocaron a los países recién liberados en el escenario internacional. En 1964, la Organización de la Unidad Africana decidió adoptar su propia convención sobre el derecho de los refugiados. El Alto Comisionado para los Refugiados , al ver amenazada su autoridad, convocó en Bellagio, Italia, una conferencia de expertos destinada a ampliar el alcance de la Convención de Ginebra sin pasar por una conferencia internacional que pudiera cuestionar los demás términos de la convención. Se adoptó un Protocolo adicional, conocido como “Protocolo de Bellagio” o “Protocolo de Nueva York”, redactado en términos mínimos y adoptado casi sin debate por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1967: eliminó legalmente la referencia temporal del artículo. 1 TO 2).
Sin embargo, a partir de ese momento, la mayoría de los países occidentales comenzaron a proclamar el cierre administrativo de sus fronteras y, en estos países, las tasas de rechazo de solicitudes de asilo aumentaron exponencialmente siguiendo una tendencia ascendente que seguirán hasta los máximos actuales cercanos al 100% en Europa. Algunos refugiados del sudeste asiático ( gente de los barcos ) o que huyen de las dictaduras en América del Sur seguirán siendo bien recibidos en la década de 1970. Pero a partir de entonces, las tasas de rechazo de las solicitudes de asilo de origen africano se dispararán hasta alcanzar sus máximos actuales en mediados de la década de 1980. Esta dimensión poscolonial del rechazo a los exiliados está en el centro de los desarrollos posteriores.